ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ДОРОЖНОЙ СЕТИ НА УРАЛЕ
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ДОРОЖНОГО ХОЗЯЙСТВА НА УРАЛЕ
Урал индустриальный. Бакунинские чтения : материалы V региональной научной конференции, декабрь 2002 г. — Екатеринбург : Издательство Гуманитарного университета, 2003. — С. 336-340.
Л.B. Захарова (Екатеринбург)
Уральский федеральный округ имеет важное геополитическое, стратегическое и социально-экономическое значение для развития страны, укрепления экономического пространства,
интеграции России в мировую систему хозяйствования.
Важное значение для обеспечения функционирования экономической и социальной сфер региона имеют транспортные коммуникации. Территорию Уральского округа пересекают имеющие общероссийское и международное значение транспортные коридоры, связывающие округ с соседними регионами европейской и азиатской частей России и обеспечивающие пропуск транзитных транспортных потоков при осуществлении международных перевозок.
Проведенное мною исследование показало, что автомобильные дороги обеспечивают более 70% от общего объема перевозок грузов и пассажиров в регионе, при этом осуществляется подъезд к шести тысячам имеющимся на территории округа населенным пунктам.
Первые документальные свидетельства о становлении и развитии дорожной сети на Урале наблюдаются во времена Ивана Грозного. Способствуя укреплению русского присутствия в далекой Сибири, это развитие происходило благодаря труду крестьян, отбывающих установленную царской властью натуральную дорожную повинность. Для этого дорогу разбивали на участки, в зависимости от качества грунта с учетом количества населения прилегающих к ней деревень и трудоемкости работы.
При Петре I натуральная повинность была впервые узаконена, условия ее отбывания для населения смягчились, на дорожное строительство стали выделяться государственные ассигнования.
Во второй четверти XVIII в. несение дорожной повинности осуществлялось двумя способами:
1. обыкновенный, когда крестьяне должны были бесплатно исправлять дороги вблизи своих жилищ,
2. пятидесятиверстный, когда все крестьянское население, живущее в пятидесятиверстовой зоне,
обязано было бесплатно исправлять дороги.
Во времена Екатерины II строительство и содержание дорог осуществлялось за счет следующих источников: прямое налогообложение населения; сбор платы с проезжающих; правительственные ассигнования; средства, получаемые от откупщиков за сданные на откуп мосты и перевозы (с отменой в 1763 г. внутренних таможен и сборов с мостов и перевозов — в основном за счет натуральной дорожной повинности).
В начале XIX в. происходит модернизация административной системы управления сборами дорожной повинности. С введением в 1805 г. «Комитетов о земских повинностях» размеры натуральной дорожной повинности устанавливаются законодательно на основании статьи 192 Устава о земской повинности. За проезд по мостам взимается твердая мостовая пошлина.
Дорожная сеть губерний была поделена на участки постоянных и коммерческих трактов, к которым были приписаны ревизские души. С 1816 г. с каждой ревизской души начался взиматься особый сбор, а чуть позже с 1834 г. — шоссейный сбор. Губернские земства с самого начала своей деятельности, поняв невыгоды натурального несения повинностей, лежавших на населении, ходатайствовали за замену их денежными. Это, прежде всего, касалось дорожной повинности.
С середины 70-х гг. XIX в. начинается классификационное деление трактов с увеличением денежного содержания. На средства уездных земств принимается содержание уездных дорог, при этом форма содержания — натуральная или денежная — определяется земствами самостоятельно. Содержания губернских трактов и важных дорожных сооружений на уездных дорогах предусматривается за счет средств губерний. Губернские земства приступили к совершенствованию административного порядка отбывания дорожной повинности, порядка поддержания внешнего вида и проезжей части дорог, технических сооружений на них.
Высший технический надзор за проведением дорожных работ возлагался на земских архитекторов, впоследствии переименованных в дорожных техников. При губернских управах после формирования дорожного бюджета учреждается должность губернского дорожного инженера, а при уездных — по одному участковому инженеру. При этом к должности допускались только лица с высшим техническим образованием. Такой порядок надзора сохранился вплоть до 1917 г.
Для осуществления низшего надзора, за выполнением всех видов дорожных работ учреждается должность дорожных смотрителей и десятников. Впоследствии была разработана подробная инструкция по исполнению дорожной повинности для управляющих губернскими и уездными управами и лиц технического надзора, в которой был обобщен весь комплекс административных и технических норм по выполнению различного рода дорожных работ.
Начиная с первых лет своей деятельности, земства сознавали, что простого исправления полотна дорог, улучшающего путь лишь на некоторое время недостаточно. Но они не имели возможности осуществлять капитальную реконструкцию полотна и возведение таких дорожных сооружений, которые, улучшив проезд по ним, долгое время могли бы противостоять сложным природно-климатическим условиям, интенсивности движения и прочему.
Всякое более или менее значительное увеличение расходов на дорожную повинность обязательно повлекло бы за собой обременение земской сметы, нанеся ущерб другим отраслям хозяйства. Это сводило шансы капитального переустройства и расширение сети дорог практически к нулю. Скромные государственные ассигнования на совершенствование сети дорог, начавшиеся с 1889 г., не оказали существенного влияния на ее развитие и совершенствование.
В конце XIX в. и начале XX в. в России функционировала хорошая по тем временам сеть железнодорожных путей сообщения. Однако в отличие от промышленно развитых стран Америки и Европы наша страна абсолютно не продвинулась в плане автомобилизации страны и соответствующего развития сети теперь уже автомобильных дорог.
Советский период развития дорожного хозяйства Урала можно разбить на два этапа:
1921—1959 г., включающие самые драматические этапы развития страны, и с 1960 г. до начала перестройки. Несмотря на практически одинаковый временной охват, эти периоды принципиально отличаются по значимости вклада в развитие дорожной отрасли.
Начало централизованному дорожному строительству на Урале положила правительственная телеграмма народного комиссара путей сообщения Ф.Э. Дзержинского от 21 июля 1921 г. о создании самостоятельного органа на базе транспортно-материального управления и Центрального агентства снабжения на Урале. С 1 августа содержание и строительство дорог перешло под руководство Уральского окружного управления местным транспортом (Уралокрумт).
После многочисленных реорганизаций строительных учреждений в губернских отделах сформировались специальные дорожные органы, объединяемые теперь уже самостоятельной организацией — «Уралоблдортрансом». По материалам предприятия СОГУ «Управление автомобильных дорог» в 1924 г. финансирование строительства и ремонта дорог государственного и областного значения увеличилось почти вдвое, окружного значения — в три раза по сравнению с прошлыми годами.
По окончании Первой Мировой Войны большая часть государственных дорог, мостов и искусственных сооружений на них пришла в упадок, что являлось главным препятствием на пути начавшегося районирования Урала и затрудняло развитие промышленности и других отраслей хозяйства.
В этих условиях правительство как никогда раньше осознало необходимость строительства дорог — кровеносных сосудов региона. Формируются источники финансирования дорожных работ — государственный кредит в золотых рублях; определяются первые перечни государственных дорог; составляются планы физических объемов реконструкции разрушенных участков дорог, мостов, труб, паромных переправ; утверждаются соответствующие годовые сметы.
С появлением к началу первой пятилетки качественно нового транспортного средства — автомобиля значимость дорог еще более увеличивается. В это временя устраиваются «Недели Автодора», месячники борьбы с бездорожьем, первые автомобильные агитпробеги. Появляются характерные для того времени идеологические призывы: строительство и содержание дорог должно осуществляться собственными силами населения, для этого организуются показательные работы.
Свертывание НЭПа, начавшаяся коллективизация и, главное, гигантские финансовые затраты на развернувшееся индустриальное строительство неизбежно привели к уменьшению государственного финансирования дорожного хозяйства. Дефицит государственных средств, как и при царской власти, вновь стал компенсироваться отработкой населения, сначала добровольно — принудительной, а впоследствии узаконенной на государственном уровне.
Уже в 1932 г. началось прикрепление отдельных дорог и участков к совхозам, колхозам, сельсоветам, машинно-тракторным станциям, дворам. Полным ходом идут месячники борьбы с бездорожьем, участие населения в дорожных работах путем прямой отработки и организации субботников получает широкое распространение. В 1933 г. правительство ввело обязательное трудоучастие колхозов в дорожном строительстве в законные рамки.
В результате анализа материалов предприятия СОГУ «Управление автомобильных дорог» было выявлено, что в 1937 г. в Свердловской области из более чем 9 тыс. км дорог местного значения грунтовые дороги составляли около 7 тыс., черные дороги (типа асфальтобетона) — 3,4 км, булыжная мостовая — 36,8 км. Это говорит о том, что страна по-прежнему задыхалась в тисках бездорожья.
Двадцатилетний период развития страны в новых политических условиях, военный период и период восстановления выпали из активной части истории развития дорожного хозяйства, которое сильно отставало от темпов автомобилизации страны — по данным моего исследования грузооборот за эти годы вырос в 15 раз, а пассажирооборот— в 82 раза.
Для восстановления этих пробелов в апреле 1959 г. были приняты Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об участии колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и хозяйственных организаций в строительстве и ремонте автомобильных дорог» и последующее за ним Постановления Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1959 г. «О двухпроцентных отчислениях от доходов по эксплуатации автомобильного транспорта на строительство и реконструкцию дорог». Впервые в истории дорожное хозяйство приобрело твердую финансовую базу, постоянный источник финансирования.
Начиная с седьмой пятилетки (1960-1964 гг.) дорожное хозяйство региона стало развиваться стремительными темпами, как по росту капиталовложений, так и по приросту сети дорог с твердым покрытием. Создаются первые дорожно-строитсльные управления: ДСУ-1 (Свердловск), ДСУ-2 (Талица), ДСУ-3 (Камышлов), ДСУ-4 (пос. Слобода Туринская). Вводятся первенцы автомобильных дорог с асфальтобетонным покрытием: Свердловск-Тюмень (2 км), Свердловск-Каменск-Уральский-граница Курганской области (105 км), Свердловск-ГІолевской (57 км), Свердловск-Реж (85 км), Сухой Лог-Богданович (15 км), Белоярский-Асбест (30 км), Горбуновское-Байкалово (44 км) и ряд других1.
Дорожного обеспечения сельскохозяйственного юга области во многом решили две первые дорожные пятилетки. Но на очереди стояло бездорожье центральных и северных районов западной части, где сосредоточена большая часть промышленного потенциала региона. Крупные магистральные направления при неблагоприятном влиянии природно-климатических факторов практически невозможно превратить в капитальные дороги без привлечения мощных и опытных организаций Минстроя СССР.
Для строительства важнейших республиканских дорог Свердловск-Пермь, Свердловск-Челябинск, СвердловскСеров, обеспечивающих ныне надежную связь Свердловской области с Соседними областями в конце 70-х гг. был привлечен трест «Петропааловскдорстрой», работающий в настоящее время как АО «Свердловскдорстрой».
Мощный импульс дорожное строительство получило во второй половине 80-х гг. с выходом Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 февраля 1988 г. — «О государственной программе строительства и реконструкции автомобильных дорог в Нечерноземной зоне РСФСР».
Оказавшиеся не у дел и знакомые с дорожным делом предприятия и организаций в предкризисное время пришли на дороги. Упорство новичков в купе со стабильным финансированием дорожных работ как, показывает исследование, позволили за два года удвоить ввод автомобильных дорог в Свердловской области, доведя его до 450-460 км в год.
Таким образом, второй этап советского периода стал наиболее плодотворным за всю историю развития дорожного хозяйства области. Если в начале периода тоненькие струйки асфальтовых дорожек выходили из Свердловска и обрывались на его границах, то в начале 90-х по данным моего исследования более 7 тыс. км из 10,5 находящихся на балансе, одеты в асфальт или бетон. Удалось в сжатые сроки преодолеть вековое бездорожье: построить неплохие магистрали и обеспечить связь практически со всеми населенными пунктами региона. Качественно иным стал дорожный потенциал области.
Сегодня над дорожным хозяйством региона вновь нависла угроза безденежья и, как следствие этого, застой, деградация, разрушение с трудом достигнутого настоящего. Обидно, что бесценный опыт прошлого, накопленный веками, пускается по ветру. Ведущиеся в стране реформы не внушают доверия ни дорожникам, ни пользователям автодорог. В связи с этим мне бы хотелось осветить те проблемы, правильное решение которых позволит не затормозить, а ускорить развитие дорожного хозяйства Урала.
Первостепенной, безусловно, является проблема финансирования. В промышленно развитых странах дорожная отрасль развивается за счет средств, полученных в виде частных инвестиций либо в виде налога на бензин. Во всем мире дороги являются практически самым крупным сектором для инвестиций.
В России же частные инвесторы не торопятся вкладывать свой капитал в дорожную отрасль, что объясняется отсутствием правовых границ защищенности капитала, низкой степенью хозяйственного освоения территории и незначительной численность автомобильного парка.
В России основу дорожного налога составляет налог на пользователей автомобильными дорогами, то есть налог с любого предприятия независимо от степени использования этим предприятием автомобильных дорог. Не совсем справедливо, но необходимо по причине того, что уровень автомобилизации в России пока на порядок ниже, чем в развитых странах и не может играть решающей роли в налогообложении на бензин. Увеличение налога до размеров, обеспечивающих нормальное финансирование дорожного хозяйства, приведет к тому, что стоимость налога будет не доступна для массового потребителя. Поэтому существующая форма налогообложения предприятий пока наиболее целесообразна.
За рубежом дорожный фонд расходуется исключительно на дорожные нужды. Законодательством на российском и территориальном уровнях это тоже определено, но нарушается повсеместно.
Система финансирования дорожного хозяйства должна быть внебюджетной, формируемой за счет налога на пользователей автомобильными дорогами и расходоваться только на нужды дорожного хозяйства. Авторы проекта нового налогового кодекса, исключая дорожный фонд как самостоятельный вид налогообложения, провоцируют ошибки, которые неизбежно приведут к свертыванию объемов строительства, ухудшению транспортно-эксплуатационных показателей автомобильных дорог и другим регрессивным явлениям в развитии дорожной отрасли. Создание системы финансирования дорожного хозяйства, не потеряв достигнутого, — одна из важнейших задач государства в лице его федеральных структур.
Таким образом, на протяжении всей своей истории дорожное хозяйство Урала никогда не имело льготных условий, что обусловлено двумя основными причинами: беспредельные российские расстояния, тяжелые природно-климатические условия на большей части территории региона;, общеизвестная капиталоемкость дорожного строительства плюс сложность технологических процессов строительства дорог.
Необходимо подчеркнуть слабое, почти беспомощное участие государства в финансировании и развитии дорожного хозяйства. Неспособность государства профинансировать развитие дорожной сети на протяжении всего исторического периода компенсировалась отработкой населения на дорогах — будь то крепостные крестьяне в далеком прошлом или недавние колхозы и предприятия.
Любопытно, что за почти трехсотлетний период форма финансирования дорожной отрасли за исключением отдельных нюансов практически не изменялась: сначала отработка, затем сборы с каждой ревизской души. Сегодня это налог с пользователей автомобильных дорог, взимаемый с предприятия, которое переносит эти затраты на себестоимость продукции, приобретаемой потребителем.
Примечания
1 См : Козлов Ю. Размышления о главном, или почем в России километр дороге // Уральские километры Екатеринбург, 2001 С.29